同年5月23日贺卫方教授等五位法学界人士以中国公民的名义，向全国人民代表大会常务委员会提交就孙志刚案及收容遣送制度实施状况启动特别调查程序建议书。

而《立法法》第83条也据此规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。第一，将自治条例、单行条例视为特殊的地方性法规。

[7]但我国学者在研究自治条例和单行条例的法律地位过程中，不仅在一定程度上抹杀了两者的独立属性，而且存在反将效力位阶作为规范位阶的前提的逻辑误区。第二，在研究的层面，自治条例和单行条例的法律地位问题虽然是重要的宪法问题，但却一直没能引起主流宪法学界的足够关注，[④]而对此问题有所关注的民族法学者又囿于民族法学目前尚未臻成熟的阶段性特征而面临种种基础理论的劣势乃至局限，这严重限制了该问题研究的广度与深度。有学者甚至认为规范位阶是指同一个法律制度内部组成部分的效力等级。[8]即所谓规范位阶与效力位阶的等同说。而由于当前自治区单行条例基本上均体现为变通规定的内容，[15]其效力位阶甚至高于法律的条款，故其优先于地方性法规而适用亦毋庸置疑。

[14] 王汉斌：《关于中华人民共和国行政诉讼法(草案)的说明》，1989年3月28日在第七届全国人民代表会第二次会议。[13]第四，从实在规范的层面来看，一方面，《立法法》第二章题为法律，但其中并未提及自治条例和单行条例的问题。不仅违背了尊重人权、法治、公正和市场规律的宪法精神，而且已经在实践中造成了极其严重的社会后果。

2. 如果不是基于公共利益的需要，国家不得将城市或者农村的土地征收为国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。[13]1982年宪法之所以放弃1978年宪法而以1954年宪法为基础进行修改，最为主要的原因之一就在于前者来不及全面总结新中国成立以来社会主义建设的经验教训，也来不及彻底清理和消除十年动乱中左的思想影响，以至在这部宪法中还保留着一些错误的规定，如继续肯定文化大革命，坚持以无产阶级专政下继续革命理论为指导等。3. 从发生学意义上来说，城市的土地属于国家所有这一规定虽然是在1982年才首次出现在宪法文本中，但其知识来源却源自文化大革命。

[2] 陈甦:《城市化过程中集体土地的概括国有化》，《法学研究》2000年第3期，第108-117页。根据这一规定，我们可以推测全国人大常委会认为，宪法第10条第1款规定的城市只能是国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。

2. 如果采用必须论或者应当论，那么当某个区域被规划到城市之中或者撤县设市或撤县设区，各级政府就必须将其中的非国有土地征收为国有土地，否则就违背了宪法。  参考文献： [2] 韩大元.论宪法规范与社会现实的冲突[J].中国法学,2000,(5). [3] 许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福州：福建人民出版社,2003. [4] 卞耀武.中华人民共和国土地管理法释义[M].北京:法律出版社,1998. [5] 住房和城乡建设部计划财务与外事司.中国历年城市数量及人口、面积变化情况统计（1978-2007）(A). 中国城市建设统计年鉴2008[G]，北京：中国计划出版社, 2009. [6] 王维洛.1982年的一场无声无息的土地革命——中国的私有土地是如何国有化的 [J].当代中国研究, 2007,(4). [7] 杨俊锋.现行城市土地制度的来龙去脉[N].南方周末, 2012-07-12(31). [8] 陈沉.正确运用城市土地属于国家所有[J].资源导刊, 2012,(3). [9] 张千帆.城市土地国家所有的困惑与消解[J].中国法学, 2012,(3). [10] 华新民.中国城市土地所有权的梳理和追问[N].东方早报，2012-11-27(008). [11] 程雪阳.中国土地管理制度的反思与变革[J].中国土地科学, 2013,(7). [12] 苗连营,程雪阳.民法帝国主义的虚幻与宪法学的迷思[J].四川大学学报（哲社版）, 2008,(2). [13] 邓小平.邓小平文选（一九七五-一九八二）[C], 北京：人民出版社，1983. [14] 关于中华人民共和国宪法修改草案的报告（1982年11月26日）[R].北京：1982. [16] 巩固.自然资源国家所有权公权说[J].法学研究, 2013,(4). [17] 本刊特约记者，关于1982年宪法的起草过程（一）——王汉斌访谈录[J].百年潮, 2011,(2). [20] 曲相霏.修法，让农民自己造城[N]. 南方周末, 2013-07-19(31). [21] 张友渔.进一步研究新宪法实施新宪法[J].中国法学, 1984,(1).   程雪阳（1984-），男，山西稷山人，中国人民大学法学院博士后研究人员,法学博士。事实上，已经有地方政府发现宪法上的这个漏洞，比如，在2003-2004年，深圳市就撤销了宝安、龙岗两个区所有的镇和村民委员会，设立相应的街道办和居民委员会，将这两个辖区27万农民转为城市户口，然后径直将原属于其成员集体所有的956平方公里土地转为国家所有。其中的行为模式通常是由规范模态词+行为构成的，规范模态词则主要包括可以、应当、必须、 禁止、不得等类型。

还有人可能会认为城市的土地属于国家所有就是一个命令性规范，其规范含义是城市的土地必须属于国家所有，他们甚至可以从宪法修改委员会的讨论记录中找到相关证据，来证明八二宪法之所以史无前例地规定这一条款，就是希望先将城市土地无偿国有化，然后通过土地征用条例再逐步将农村土地国有化。所以对于宪法中土地条款的解释必须谨慎，必须在多样化的利益格局中超越特定利益的局限性，寻求共同体所要求的社会一体感，以确保社会生活的稳定。包括土地权利在内的财产权，不仅关系到公民人格的健康发展，而且是公民保持有尊严生活所不可或缺的基本条件。第三种解释方案有利于保护城市私有土地所有权人的权利，认为后者除了被剥夺名义上的土地所有权外，并没有丧失任何其他土地权利。

不过这一条款中的假设条件并非基于公共利益进行征收或者征用，而是法律规定。原因很简单，城市的土地可以属于国家所有，也可以属于集体所有。

即农村和城市郊区的土地可以属于集体所有，也可以不属于集体所有（比如属于国家所有或者其他主体所有）。这里只重点强调其在理论层面存在的两个问题：（1）依照这种解释方案，城市的土地属于国家所有这一规定将成为一个同时具有规范过去、现在和未来面向的条款，这违背了法不溯及既往原则。

[18]然而，改革开放三十年后，随着计划经济向市场经济的转轨，除了国家以外，乡镇企业、外资企业、合资（作）企业、民营企业以及个体工商业者都已经成为受宪法保护的城市建设主体，所以将城市的土地属于国家所有理解为城市的土地必须属于国家所有，或者只有国家才能建设城市并发展现代化工商业，既不符合公平正义，也没有必要和可能。在2008年的文章中，笔者和苗连营教授提出，近代以来，特别是二战以后，宪法之所以能够成为根本法（fundamental law），并不仅仅在于其自我宣示和自我确认，还在于其能够将人类社会普遍追求的基本人权内化为自身的根本价值追求，并为人权保护提供最为全面且最强有力的支持和保护，从而担当保护公民基本人权、保护社会健康发展的重任。[12] 参见张翔（主编）：《德国宪法案例选释》（第1辑）, 法律出版社2012年版, 第20-47页。从张千帆教授关于美国和加拿大公有土地的梳理以及其提到的（私有土地）的使用权和所有权几乎没有差异论断中，我们既可以认为这种名义上的土地所有权是指1982年宪法仅仅在私法意义上国有化了城市土地的所有权，土地使用权依然保留在城市私有土地者手中，也可以认为这种名义上的土地所有权指的是公法意义上的国家对领土的主权，1982年宪法通过之前城市里依然存留的私有土地和集体土地的任何权利，并没有受到宪法第10条第1款规定的影响。也正因为如此，对于宪法条文或者宪法规范的解释不仅要具有现实和实践的可接受性，而且要具有宪法体系内部的一致性。直到1990年，最高法院还不得不致函国家土地管理局咨询在1982年宪法规定‘城市的土地属于国家所有之后，原属公民个人所有、并在其上拥有房产的城市宅基地的所有权是否自然地转变为使用权？[3] 对于最高人民法院的疑问，国家土地管理局答复认为，我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。

理由在于：只有将这一条文解释为强制性条款，才能确保现行宪法的正当性和合法性不受质疑，也才能更好地落实宪法第33条第3款关于国家尊重和保障人权的规定。但需要注意的是， 1. 如同上文已经指出地那样，这样的解释方案，不但会带来许多理论和实践上的问题，而且会让城市的土地属于国家所有这一规定笼罩上文革遗产宪法化的阴影，并会让现行宪法的正当性遭受质疑。

（2）在实践层面，这种解释方案默认了宪法第10条第1款是对1982年之前依然存在的城市私有土地的无偿概括国有化，因此违背了法不溯及既往的原则。摘要:  我国现行宪法第10条第1款关于城市的土地属于国家所有这一规定，貌似简单明了，实际上却存在诸多不确定性。

然而，随着1987年以后城市土地的逐步市场化、城市住房制度的商品化、旧城改造和新城扩展以及随之而来的土地和房屋征收矛盾的增多，人们逐渐发现，土地领域中种种矛盾以及这些矛盾的根源，都与现行宪法第10条第1款的这一规定有关。城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上。

特别是在今天城市发展越来越快，地价逐步上涨的情况下，把城市土地统一收归国有，更显得必要和及时。（一）解释的前提 1. 宪法之所以是根本法是因为其能够为人权提供最为充分和全面的保护。尽管现行宪法关于土地问题和财产权制度的规定（第10条）放在第一章总则而非第二章公民的基本权利和义务中，但是这种文本结构模式丝毫不会影响土地权利人的各种土地财产权（包括所有权、使用权及其他土地权利）作为基本权利的地位。[9]190 与张千帆教授这种略带模糊的表达不同，第四种解释方案则直接宣称，1982年宪法中的城市的土地属于国家所有只是主权意义上的所有或行政管辖意义上的所有，而非财产权意义上的所有。

但缺点在于：（1）城市的土地只要位于我国中国范围之内，就会毫无疑问地属于我国主权管辖，那么宪法第10条多此一举地规定城市的土地属于国家所有呢？这一方案能以回答这个问题。而在在公民权利意识日益觉醒的今天，不区分公共利益与非公共利益的集体土地征收将会毫无疑问地引起被征地农民的激烈抗争。

原因很简单：如果可以概括国有化的话，就没有政府会继续遵守宪法第10条第3款的规定——需要注意，宪法第10条第3款目前的规定是2004年修宪最为重要的成果之一。喻中：《再论可以P与 可以不P的关系》，《江汉大学学报》（人文社科版）2004年第1期。

[8] 第三种解释方案认为，将1982年宪法一夜之间将城市私有土地国有化这一结论，不仅过于简单，而且是一种错误的理解。[13] 1966年文革爆发后，在造反有理的口号的号召下，私有房屋和城市土地私有制被当作城市资本主义的最后一条尾巴，成为革命的对象。

换句话说，这种解释方案实际上将城市的土地属于国家所有这一规定视为是一个事实陈述性的规定，而非一个旨在约束人们未来行为的法律规范。2.  宪法修改委员会只是宪法修改草案的提出机关，而非修宪机关，[16]因此，我们不能完全将宪法修改委员会及其秘书处成员的意见作为修宪原意来对待。事实上，无论将城市界定为城市规划区，还是城市市区，抑或城市建成区，都是不合适的，因为这些不确定法律概念所指涉的对象并不稳定，时刻处在不断变化之中。来源：《法制与社会发展》2014年第1期 进入专题： 八二宪法 土地国有化 土地城市化 法解释学 。

国家可以（而不是必须）基于公共利益的需要将城市的土地征收为国家所有，但这项权力的行使必须遵守宪法第10条第3款的规定，而不能直接将非国有土地无偿概括国有化。然而，城市（不包括城市郊区）这一限定语在此后的修宪讨论中再也没有出现过。

最后，这种解释方案在规范体系上的可接受性还表现在，其同样可以适用于宪法第9条第1款关于矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。因为该条关于农村土地的规定也应当采用可以论加以解释。

肖蔚云教授在回忆1982年修宪时曾经提到城市的土地究竟属于谁所有？在过去全国没有统一的法律规定，即使有的城市有，也只是规定城市郊区的土地属于国家所有。[18] 《国家建设征用土地条例》第1条，1982年5月4日全国人民代表大会常务委员会第23次会议原则批准，1982年5月14日国务院公布并于当日施行。